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| Title: | Bürgerbeteiligung in Finanzfragen mittelbare und unmittelbare Bürgerbeteiligung im kommunalen Haushaltswesen de lege lata und de lege ferenda |
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| From: |
Martin Müller
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| Person: |
Müller, Martin
1980- Verfasser aut |
| Main Author: | |
| Format: | Thesis Book |
| Language: | German |
| Published: |
Baden-Baden
Nomos-Verlagsges.
2009
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| Edition: | 1. Aufl. |
| Series: | Studien zur sachunmittelbaren Demokratie
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Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 17
Einführung 19
A. Möglichkeiten der Beteiligung de lege
lata
21
I.
Formelle Bürgerbeteiligung in Finanzfragen 21
II.
Informelle Bürgerbeteiligung in Finanzfragen 22
B. Möglichkeiten der Beteiligung de lege ferenda 23
1. Teil: Möglichkeiten der Beteiligung de lege
lata
25
Α.
Elemente direkter Demokratie in der Kommunalverfassung 25
I.
Verfassungsrechtliche Grundlagen 26
l.)Art.28GG 26
a) Art. 28 Abs. 1 GG - Homogenitätsprinzip 27
aa) Demokratieprinzip 30
bb) Rechtsstaatsprinzip 33
cc) Ergebnis 34
b) Art. 28 Abs. 2 GG 34
aa) Inhalt der Garantie 35
bb) Auswirkungen für unmittelbare Demokratie 37
2.) Landesverfassungen 38
3.) Ergebnis 39
II.
Überblick über Beteiligungsformen in den Kommunalverfassungen 40
1.) Entwicklung der unmittelbaren Demokratie 40
a) Weimarer Republik 41
b) Bundesrepublik 43
aa) Nachkriegszeit 43
bb) Aufkommen von Bürgerinitiativen 44
cc) Deutschland nach der Wiedervereinigung 46
( 1.) Neue Bundesländer 47
(2.) alte Bundesländer 48
2.) Elemente formeller Bürgerbeteiligung 50
a) Bürgerversammlung/ Einwohnerversammlung 50
b) Bürgerantrag 53
c) Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 58
aa) Allgemeines 58
bb) Verfahrensvorschriften 60
(1.)
Quoren
60
(2.)
Weitere
Verfahrensvorschriften 64
(a)
Kostendeckungsvorschlag 65
(b)
Ausschlussffist bei Begehren gegen Ratsbeschlüsse 68
(c) Sperrfrist für die erneute Abhaltung eines
Bürgerbegehrens 69
(d) Sperrwirkung zugunsten des Bürgergehrens 70
(e) erschwerte Abänderbarkeit der getroffenen Entscheidung 72
(f) konkurrierende Vorlage des Rates 72
cc) Gegenständlicher Anwendungsbereich von
Bürgerbegehren 74
(1.) Angelegenheiten des Wirkungskreises der Gemeinde
(Verbandskompetenz) 75
(2.) an Stelle des Rates (Organkompetenz) 77
(3.) Positivkataloge 79
(4.) Negativkataloge 83
(a) Angelegenheiten, die in den Aufgabenbereich der
Verwaltungsleitung fallen 85
(b) Bürgerbegehren bei förmlichen Verfahren mit
Öffentlichkeitsbeteiligung 88
(aa) Förmliche Verwaltungsverfahren 89
(bb) Bauleitplanung 91
(c) Bürgerbegehren mit rechtswidrigem Ziel 95
B. Bürgerbeteiligung in Finanzfragen 97
I.
Formelle Bürgerbeteiligung in „Firianzfragen" 98
1.) Inhalt der Ausschlusstatbestände 98
a) Haushaltssatzung 98
b) Gemeindeabgaben und Tarife der Gemeindebetriebe 102
c) Jahresrechnung der Gemeinde 105
2.) Reichweite der Finanzausschlusstatbestände 106
a) Ausschlusstatbestände für die Volksgesetzgebung 107
aa) Art. 73 Abs. 4 WRV und Landesverfassungen der
Weimarer Republik 108
bb) Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte zu
finanzwirksamen Volksbegehren auf staatlicher Ebene 112
( 1.) Haushaltsvorbehalte in den Verfassungen der Länder
und ihre Auslegung durch die Verfassungsgerichte 112
(a) Bayerischer Verfassungsgerichtshof 113
(b) Nordrhein-Westfälischer Verfassungsgerichtshof 115
(c) Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen
í 1
5
(d) Bundesverfassungsgericht als Landesverfassungsgericht
für Schleswig-Holstein 116
(e) Verfassungsgericht des Landes Brandenburg 117
(f) Verfassungsgerichtshof Berlin 119
(2.) Gemeinsames Kriterium: wesentliche Beeinträchtigung 120
10
(3.) Urteil des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs vom
11.07.2002 121
cc) Kritik an der Rechtsprechung der
Landesverfassungsgerichte 125
(1.) Verfassungstradition für eine weite Auslegung 125
(a) Keine einheitliche Auslegung der Bestimmung
Art. 73 Abs. 4 WRV 126
(b) Föderaler Verfassungsvergleich 127
(c) Wandel des Staatsverständnisses 128
(2.) Dominanz der
Teleologie
129
(a)
Etathoheit des Landtages 129
(b) Missbrauchsgefahr der Volksgesetzgebung 133
dd) Zusammenfassung 13 5
b) Besonderheiten der kommunalen Ebene 135
aa) Textliche Befunde 136
bb) Schutz des Budgetrechts der kommunalen
Vertretungskörperschaft? 13 6
cc) Notwendigkeit eines Kostendeckungsvorschlags 13 8
3.) Ergebnis 139
ΙΓ.
informelle Formen der Bürgerbeteiligung in Finanzfragen 140
1.) Zu den Rahmenbedingungen der informellen Verwaltungstätigkeit 140
a) Entformalisierung von Beteiligung 141
aa) Teilnahme von Nichtmitgliedern an Sitzungen formaler
Gremien, insbesondere des Gemeinderats 142
bb) Örtliche Sachverständigengremien 143
cc) Vorabsprachen mit weitgehender faktischer
Bindungswirkung 143
b) Neues Steuerungsmodell und Leitbild Bürgerkommune 144
aa) Kennzeichen der Verwaltungsreform 144
bb) Modernisierung des Haushaltsrechts im Leitbild
Bürgerkommune
1
45
2.) Beteiligung im Rahmen des Bund-Länderprogramms
„Soziale Stadt" 146
a) Berliner Quartiersfonds als Beteiligung in Finanzfragen 147
b) Rechtliche Bewertung der informellen Beteiligung 149
aa) Vergabejury als lokale Experten? 150
bb) Zugriff der Bürgerschaft auf den staatlichen Haushalt 150
c) Ergebnis 151
3.) Bürgerhaushalt 152
a) Überblick zur Beteiligungsform 152
aa) Ursprungsmodell aus Porto Alegre (Brasilien) 153
( 1.) Rechtliche Rahmenbedingungen 154
(2.) Entstehung und Funktionsweise 156
(a) Beteiligungsverfahren und Organe des
Orçamento
Participativo
156
11
(b)
Verfahren der Mittelverteilung im
Orçamento Participativo
157
(aa)
Bürgerbeteiligung als
Input in
der
Haushaltsplanaufstellung 157
(bb) Berücksichtigung des
Inputs
bei der
Haushaltsplanaufstellung 159
(cc) Abstimmung im Gemeinderat 159
(dd) Umsetzung des Haushaltsplans in einen Investitionsplan 159
bb) Bewertung 160
( 1.) Innenverhältnis 161
(2.) Außenverhältnis 161
b) Kommunale Bürgerhaushalte in Deutschland 162
aa) Nordrhein-Westfalen 162
(1.) Konzepte und Arbeitsweise des Beteiligungsverfahrens
in Nordrhein-Westfalen 163
(a) Information 163
(b) Konsultation 164
(^Rechenschaft 165
(2.) Umfang der Beteiligung 166
(3.) Fazit 167
bb) Berlin-Lichtenberg 168
( 1.) Kontext: Haushaltsrecht Berlin 169
(a) Rolle der Bezirke 170
(b) Haushaltsplanaufstellung in den Bezirken 171
(2.) Konzepte und Arbeitsweise des Bürgerhaushaltes 173
(a) Bürgerhaushalt 2007 174
(b) Bürgerhaushalt 2008 177
(3.) Umfang der Beteiligung 177
(a) Geringe rechtliche Wirkungen 178
(b) Anzahl der Beteiligten Bürgerinnen und Bürger 179
cc) Fazit 182
c) Rechtliche Probleme 182
aa) Prüfimgsmaßstab 183
bb) Organisatorische Vorgaben aus dem kommunalen
Verfassungsrecht 183
( 1.) Regelungen zur Partizipation 186
(2.) Regelungen zur Haushaltsplanaufstellung 189
cc) Inhaltliche Vorgaben aus dem kommunalen
Verfassungsrecht - Vorwegnahme der Entscheidung? 190
d) Ergebnis 191
III.
Gesamtergebnis 191
12
2. Teil: Möglichkeiten der Beteiligung de lege ferenda 193
A. Aufhebung des Finanzvorbehaltes in den Kommunalverfassungen 194
I.
Kompetenzerweiterang der Bürgerschaft 195
1.) Finanzwirksame Sachbegehren 196
2.) Bürgerbegehren mit Bezug zum Gemeindehaushalt 196
a) Änderung der Haushaltssatzung im laufenden
Haushaltssatzungserlassverfahren 198
b) Änderung der Haushaltssatzung durch eine
Nachtragshaushaltssatzung 200
3.) Bürgerhaushalte mit Letztentscheidungsrecht der Bürger 201
4.) Zusammenfassung 201
II.
Rechtsprechung auf der Ebene des Landesverfassungsrechts zur
unmittelbaren Demokratie 201
1.) Rechtsprechung zum Finanzvorbehalt auf staatlicher Ebene 202
a) Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshof
vom 14.02.2000 203
aa) Prüfungsmaßstab Art. 28 Abs. 1 GG 204
bb) Art. 109 Abs. 2 GG: Schutz des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts als Maßstab 205
cc) Kommentierung 206
b) Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom
31.03.2000 206
aa) Schutzbereich der Ewigkeitsklausel des
Art. 75 Abs. 1 S. 2 BayVerf 207
bb) Funktionierende Demokratie als Gewährleistungsinhalt 208
cc) Kommentierang 209
c) Entscheidung des Thüringischen Verfassungsgerichtshofs
vom 19. September 2001 211
aa) Budgetrecht des Parlaments mit Überverfassungsrang 212
bb) Verfahren, Kostendeckungsvorschlag und
gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 213
cc) Kommentierung 214
2.) Rechtsprechung zur kommunalen Ebene - BayVerfGH vom
13.04.2000 215
3.) Maßstabsbildung für die Erweiterung unmittelbarer Demokratie 217
a) Kritik an der Rechtsprechung 217
b) Maßstab 218
B. Verstoß gegen das Grundgesetz 219
I.
Homogenitätsprinzip, Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG 220
1.) Vereinbarkeit der Änderungen mit Art. 79 Abs. 3 GG 221
2.) Verstoß gegen das Demokratieprinzip 223
a) Grundsatz der Repräsentation und plebiszitäre Komponente
des Demokratieprinzips 224
aa) Demokratie als Partizipation Freier und Gleicher 224
13
bb)
„Abstimmungen" in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG 227
cc) Zusammenfassung 230
b) Einschränkung Funktionsfahigkeit der repräsentativen
Demokratie durch unmittelbare Demokratie 232
aa) Maßstab für die Funktionsfähigkeit der repräsentativen
Demokratie 232
bb) Materielle Richtigkeitsgewähr im Demokratieprinzip 234
cc) Schutz des repräsentativen Systems durch
Art. 79 Abs. 3 GG 236
( 1.) Existenzgarantie 236
(2.) Kompetenzgarantie 236
(3.) Bestehen einer Dominanzgarantie? 239
(a) Formelle Anknüpfungspunkte 240
(b) Materielle Anknüpfungspunkte 241
dd) Ergebnis 244
3.) Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip 244
a) Art. 20 Abs. 3 GG: Bindung an Recht und Gesetz 245
b) Gewaltenteilung 247
aa) Eingriff in den Kernbereich der Exekutive 248
bb) Grundsatz der funktionsgerechten Organstruktur 249
c) Ergebnis 251
4.) Zusammenfassung 251
II.
Volksvertretungsgarantie, Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG 252
1.) Maßstab: Funktionsfähigkeit des Gemeinderates 253
2.) Gestaltungsfunktion des Gemeinderates 254
3.) Ergebnis 256
III.
Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG 257
1.) Spannungsverhältnis zwischen Demokratie und Rechtsstaat in der
kommunalen Selbstverwaltung 258
2.) Funktionsfähigkeit durch Ausschluss finanzwirksamer
Beteiligung? 261
3.) Ergebnis 262
IV.
Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht Art. 109 Abs. 2 GG 262
1.) Erfordernis des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 263
2.) Anforderungen an die Kommunen aus Art. 109 Abs. 2 GG 264
V.
Zusammenfassung 266
C. Landesverfassungsrecht 267
I.
Einfaches Verfassungsrecht 267
II. Veränderungsfestes Verfassungsrecht 269
1.) Inhalt der Ewigkeitsklauseln der Landesverfassungen 270
2.) Überschießende Inhalte der landesrechtlichen Ewigkeitsklauseln 271
a) Art. 83 Abs. 3 ThürVerf 272
b) Art. 75 Abs. 1 S. 2 BayVerf 274
D. Fazit 275
14
Anhang 279
Literaturverzeichnis 283
Stichwortverzeichnis 297
15 |
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