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| Titel: | Steuerung der Flächeninanspruchnahme durch Planung und handelbare Flächenausweisungsrechte |
|---|---|
| Von: |
vorgelegt von Christoph Schröter-Schlaack
|
| Person: |
Schröter-Schlaack, Christoph
Verfasser aut |
| Hauptverfasser: | |
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | Deutsch |
| Veröffentlicht: |
Leipzig
Helmholtz Zentrum für Umweltforschung, UFZ
2013
|
| Schriftenreihe: | Dissertation
2013,5 |
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| adam_text | Titel: Steuerung der Flächeninanspruchnahme durch Planung und handelbare Flächenausweisungsrechte
Autor: Schröter-Schlaack, Christoph
Jahr: 2013
Inhaltsüberblick
Inhaltsüberblick
Inhaltsverzeichnis.....................................................................................................................................XII
Abbildungsverzeichnis...........................................................................................................................XVI
Tabellenverzeichnis...............................................................................................................................XVII
Abkürzungsverzeichnis..........................................................................................................................XIX
1. Problemstellung, Ziele und Aufbau der Arbeit..................................................................1
2. Ökologische und ökonomische Grundlagen: Problemdimensionen
des Siedlungsflächenwachstums.........................................................................................11
3. Das Ziel einer nachhaltigen Bodenschutz- und Siedlungspolitik..................................59
4. Das Kriterienraster der „institutionellen Kosteneffektivität ........................................91
5. Ökonomische Analyse der Flächennutzungssteuerung durch Raum- und
Bauleitplanung.....................................................................................................................123
6. Handelbare Umweltnutzungsrechte.................................................................................179
7. Handelbare Flächenausweisungsrechte in der räumlichen Planung............................217
8. Zusammenfassung der Ergebnisse und weiterer Forschungsbedarf...........................273
Literatur ...............................................................................................................................................285
XI
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis...........................................................................................................................XVI
Tabellenverzeichnis...............................................................................................................................XVII
Abkürzungsverzeichnis..........................................................................................................................XIX
1. Problemstellung, Ziele und Aufbau der Arbeit..................................................................1
1.1. Problemstellung.......................................................................................................................1
1.2. Ziele der Untersuchung.........................................................................................................5
1.3. Methodik und Aufbau der Arbeit.........................................................................................7
2. Ökologische und ökonomische Grundlagen: Problemdimensionen des
Siedlungsflächenwachstums................................................................................................11
2.1. Nachhakigkeitsparadigma und räumliche Entwicklungsprozesse.................................11
2.2. Siedlungsflächenwachstum als Nachhaltigkeitsproblem;................................................13
2.2.1. Umfang und Trends der Flächeninanspruchnahme........................................................13
2.2.2. Ökologische Folgen des Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstums..........................21
2.2.3. Wirtschaftliche Folgen des Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstums......................27
2.2.4. Soziale Folgen des Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstums....................................32
2.3. Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstum aus ökonomischer Sicht............................36
2.3.1. Umweltökonomische Grundlagen.....................................................................................36
2.3.2. Das multifunktionelle Leistungspotenzial der Böden.....................................................38
2.3.3. Gründe für das Allokationsversagen des Bodenfunktionsmarktes...............................48
2.4. Thesenartige Zusammenfassung; Flächennutzung als Allokationsproblem................56
3. Das Ziel einer nachhaltigen Bodenschutz- und Siedlungspolitik..................................59
3.1. Strukturierende Vorüberlegungen......................................................................................59
3.2. Ökonomische Zielbestimmung und ihre Grenzen..........................................................60
3.2.1. Ökonomische Ansätze zur Internalisierung von Externalitäten:
Verfugungsrechte und Pigou-Steuer..................................................................................60
3.2.2. Transaktionskosten — Ursache unvollständig definierter Verfügungsrechte...............62
3.2.3. Unsicherheit in der Bewertung — die Unbestimmbarkeit der optimalen
Flächennutzungsallokation..................................................................................................64
3.2.4. Abkehr vom Anspruch einer wohlfahrtsökonomischen Zielbestimmung...................69
3.3. Irreversibilität und zukünftige Präferenzen als Grundlagen eines „Safe Minimum
Standards für die Flächeninanspruchnahme...................................................................70
XII
Inhaltsverzeichnis
3.3.1. Die Substituierbarkeit des ökologischen Bodenfunktionspotenzials............................71
3.3.2. Die Wertschätzung des ökologischen Bodenfunktionspotenzials durch zukünftige
Generationen.........................................................................................................................74
3.3.3. Folgerungen für die anzustrebende Steuerung des Siedlungsflächenwachstums........75
3.4. Politische Zielbestimmung: Die gesellschaftspolitische Diskussion um die
Flächeninanspruchnahme....................................................................................................78
3.4.1. Das Konzept der Flächenhaushaltspolitik........................................................................78
3.4.2. Zielstellungen zur Reduzierung des Siedlungsflächenwachstums.................................80
3.4.3. Das 30-Hektar-Ziel als Safe Minimum Standard der Siedlungsentwicklung................83
3.5. Thesenartige Zusammenfassung: Umweltqualitätsziel der Flächennutzung................88
4. Das Kriterienraster der „institutionellen Kosteneffektivität ........................................91
4.1. Das Konzept der „institutionellen Kosteneffektivität ...................................................91
4.1.1. Ökologische Effektivität als Eingangsbedingung............................................................91
4.1.2. Die Kosten umweltpolitischer Instrumente: Produktions- und
Governance-Kosten.............................................................................................................92
4.2. Die Produktionskosten einer nachhaltigen Flächennutzung..........................................94
4.2.1. Heterogenität der Produktionskosten auf Grund der natürlichen Bodenstruktur......96
4.2.2. Heterogenität der Produktionskosten durch „induzierte Standorteigenschaften ......99
4.2.3. Temporäre Heterogenität der Produktionskosten.........................................................101
4.2.4. Zwischenfazit Einflussfaktoren der Produktionskosten eines Flächenziels.............103
4.3. Governance-Kosten...........................................................................................................104
4.3.1. Einflussfaktoren der absoluten Höhe von Governance-Kosten.................................104
4.3.2. Einflussfaktoren der relativen Höhe von Governance-Kosten...................................106
4.3.3. Laufende Transaktionskosten siedlungspolitischer Regulierung.................................107
4.3.4. Einmalige Set Up-Kosten siedlungspolitischer Steuerung............................................112
4.3.5. Zwischenfazit: Einflussfaktoren der Governance-Kosten siedlungspolitischer
Instrumente..........................................................................................................................117
4.4. Zusammenfassung: Das Kriterienraster „institutioneller Kosteneffektivität ...........118
5. Ökonomische Analyse der Flächennutzungssteuerung durch Raum- und
Bauleitplanung.....................................................................................................................123
5.1. Das System der räumlichen Gesamtplanung in Deutschland......................................124
5.1.1. Planung in der Systematik umweltökonomischer Instrumente....................................124
5.1.2. Der Planungsvorbehalt des Grundeigentums.................................................................126
5.1.3. Gemeinden als Hauptakteure bei der Steuerung des Siedlungsflächenangebots.......128
XIII
Inhaltsverzeichnis
5.1.4. Einbettung der kommunalen Bauleitplanung in die Raumordnung............................129
5.2. Anreizanalyse: Bauleitplanung aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomie.............131
5.2.1. Der Ansatz der Neuen Politischen Ökonomie..............................................................131
5.2.2. Die Nachfrageseite: Grundstückseigentümer, Gewerbetreibende und Bürger.........134
5.2.3. Die Angebotsseite: Flächenausweisung zur Verfolgung eigennütziger Interessen ...136
5.3. Restriktionsanalyse: Rechtlicher Handlungsspielraum für die Träger der
Bauleitplanung.....................................................................................................................148
5.3.1. Beschränkung der kommunalen Akteure durch die Raumordnung............................149
5.3.2. Formalrechtliche Anforderungen an die Bauleitplanung..............................................160
5.3.3. Beschränkungen der kommunalen Handlungsfreiheit durch Fachplanung...............163
5.3.4. Zwischenfazit: Weitgehende Handlungsfreiheit der kommunalen Planungsträger..l68
5.4. Beurteilung: Die .institutionelle Kosteneffektivität planungsrechtlicher
Flächennutzungssteuerung................................................................................................169
5.4.1. Ökologische Effektivität planerischer Flächennutzungssteuerung.............................169
5.4.2. Produktionskosten planerischer Flächennutzungssteuerung.......................................171
5.4.3. Transaktionskosten planerischer Flächennutzungssteuerung......................................173
5.4.4. Set-Up-Kosten planerischer Flächennutzungssteuerung..............................................175
5.5. Thesenartige Zusammenfassung: Planerische Flächennutzungssteuerung aus
ökonomischer Sicht............................................................................................................177
6. Handelbare Umweltnutzungsrechte..:..............................................................................179
6.1. Instrumentensystematische Einordnung handelbarer Nutzungsrechte......................179
6.2. Erfolgsbedingungen handelbarer Umweltnutzungsrechte............................................182
6.2.1. Eindeutige Definition der Nutzungsrechte.....................................................................182
6.2.2. Homogenität der zu regulierenden Ressource................................................................183
6.2.3. Heterogenität der Vermeidungskosten und Anzahl der Marktteilnehmer.................184
6.2.4. Abwesenheit bestehender Regulierung............................................................................185
6.2.5. Zeitliche Flexibilität der Vermeidungsanstrengungen...................................................186
6.2.6. Anforderungen an die Erstverteilungsmethode.............................................................186
6.2.7. Überwachung und Kontrolle............................................................................................188
6.2.8. Erfüllung der Erfolgsbedingungen bei der Steuerung der Flächennutzung...............188
6.3. Handelbare Umweltnutzungsrechte und heterogene Ressourcen...............................190
6.3.1. First-Best-Lösung: .Ambient Permit Trading ................................................................190
6.3.2. Second-Best-Lösung: Policy Mix zur Regulierung heterogener Ressourcen.............192
6.3.3. Policy Mix I: Zertifikathandel und Zonierung................................................................196
6.3.4. Policy Mix II: Zertifikathandel mit Austauschverhältnissen........................................198
XIV
Inhaltsverzeichnis
6.3.5. Zwischenfazit......................................................................................................................202
6.4. Praktische Erfahrungen mit handelbaren Umweltnutzungsrechten...........................204 ¦
6.4.1. Handel mit Emissionszertifikaten zur Luftreinhaltung in den USA...........................206
6.4.2. Transfer of Development Rights (TDR).........................................................................208
6.5. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen...................................................................214
7. Handelbare Flächenausweisungsrechte in der räumlichen Planung............................217
7.1. Institutionelle Kosteneffektivität von Zonenansatz und Austuschregeln..................217
7.1.1. Ausgangspunkt: Zonenansatz und Austauschregeln im Vergleich..............................218
7.1.2. Erweiterung I: Zeitlich heterogene Schadwirkung der Umweltnutzung....................221
7.1.3. Erweiterung II: Zeitlich heterogene Schadwirkung und zeitlich heterogene
Vermeidungskosten der Regelungsadressaten................................................................222
7.1.4. Erweiterung III: Versunkene Kosten der räumlichen Planung...................................225
7.1.5. Fazit: Design-Optionen handelbarer Ausweisungsrechte in der räumlichen
Planung.................................................................................................................................228
7.2. Designoptionen für Flächenausweisungsrechte in der räumlichen Planung in
Deutschland.........................................................................................................................229
7.2.1. Festlegung der Systemgrenzen für den Policy Mix........................................................229
7.2.2. Entwicklung eines Allokationsplans und Optionen zur Erstverteilung der Rechte .235
7.2.3. Vorschläge zur institutionellen Abwicklung des Handels und Handelsregeln..........257
7.2.4. Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten............................................................................261
7.3. Institutionelle Kosteneffektivität handelbarer Flächenausweisungsrechte in der
räumlichen Planung............................................................................................................264
7.3.1. Ökologische Effektivität des Policy Mix.........................................................................264
7.3.2. Produktionskostenaspekte des Policy Mix......................................................................264
7.3.3. Transaktionskosten des Policy Mix..................................................................................266
7.3.4. Set Up-Kosten des Policy Mix..........................................................................................269
7.4. Thesenartige Zusammenfassung............................................................................ ..........270
8. Zusammenfassung der Ergebnisse und weiterer Forschungsbedarf..................;........273
8.1. Zusammenfassung der Hauptergebnisse.........................................................................273
8.2. Neuerungen und weiterer Forschungsbedarf.................................................................279
Literatur ...............................................................................................................................................285
XV
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